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Rapport de la Mission d'observation de l'UE sur les présidentielles d'Octobre 2015 en Guinée

1. Suite à l’invitation du Gouvernement de la République de Guinée et de la Commission électorale nationale indépendante (CENI), une Mission d’observation électorale de l’Union européenne (MOE UE) a été déployée dans le pays du 2 septembre au 18 novembre 2015. Elle a été dirigée par M. Frank Engel, membre du Parlement européen. 73 observateurs, issus de 23 États membres de l’Union européenne (UE) et de la Norvège, ont été déployés dans 376 bureaux de vote (BV) (2,6 % du total) répartis dans l’ensemble du pays dans le but d’évaluer, de manière impartiale, neutre et objective, l’élection présidentielle du 11 octobre 2015 au regard des normes internationales ainsi que des lois guinéennes. La Mission formule les conclusions et recommandations de ce rapport en toute indépendance et conformément à la Déclaration des principes pour l’observation électorale internationale des Nations unies d’octobre 2005.

2. Cette seconde élection présidentielle multipartiste depuis le coup d’État de fin décembre 2008 constituait une étape décisive dans le processus de consolidation des jeunes institutions issues de la transition démocratique engagée en 2010 en Guinée. Tandis que le pays sortait progressivement d’une crise sanitaire majeure liée à l’épidémie de fièvre Ebola, ce scrutin s’inscrivait dans un contexte de tensions persistantes entre la mouvance présidentielle et les forces de l’opposition depuis les élections présidentielles de 2010 et le scrutin législatif de septembre 2013. Ces difficultés avaient conduit à la suspension du dialogue politique en juillet 2014 compte tenu de l’impossibilité pour les parties de s’accorder sur les principales questions électorales. Le 20 août 2015, la signature de l’accord politique inter-guinéen, qui visait à renforcer l’inclusivité et la transparence du processus électoral, a marqué la reprise d’un dialogue politique fragile. Cette fragilité s’est traduite par la menace permanente de boycott des élections par les forces de l’opposition jusqu’à la veille du jour du scrutin.

3. Le cadre juridique général régissant le scrutin présidentiel permettait la tenue d’élections démocratiques en cohérence avec la plupart des normes et obligations régionales et internationales auxquelles la Guinée a souscrit. Néanmoins, nonobstant les recommandations des MOE UE précédentes, ce cadre juridique présentait encore de nombreuses insuffisances et lacunes, parfois en violation avec les engagements internationaux signés par la Guinée, notamment en matière de droit à se porter candidat (interdiction des candidatures indépendantes), de financement des partis politiques et de la campagne électorale ou encore de contentieux électoral (en particulier l’absence d’obligation juridique de publication centralisée des résultats par bureaux de vote, élément jugé indispensable par la Mission pour garantir la transparence et la crédibilité d’un scrutin).

4. L’administration chargée de l’organisation du scrutin a été caractérisée par plusieurs insuffisances. Bien que les observateurs internationaux aient souligné, en 2013, la nécessité d’orienter la structure de la CENI vers une organisation purement administrative et technique, afin améliorer son efficacité, la Commission est demeurée une administration électorale de nature politique. La Mission regrette que la structuration politique de la CENI ait affaibli, à différents moments clefs des préparatifs du scrutin, ses capacités techniques et son efficacité, notamment dans l’établissement des listes électorales, la cartographie des bureaux de vote ou encore dans la distribution des cartes d’électeurs. Plusieurs activités ont ainsi connu de nombreux retards, conduisant au chevauchement des étapes du processus. Particulièrement, l’impression des cartes d’électeurs a débuté alors que le comité technique de suivi de la consolidation du fichier électoral n’avait toujours pas achevé ses travaux. De même, le retard pris par la CENI pour la publication de décisions importantes liées au scrutin lui-même, décisions prises parfois en contradiction avec le Code électoral (CE), a fragilisé les formations du personnel électoral et la qualité de la préparation des opérations de vote. Plus globalement, et malgré l’implication de représentants des Mission d’observation électorale de l’Union européenne en République de Guinée 2015 Rapport final 6 candidats/partis politiques dans différents comités et commissions, la communication insuffisante à différentes étapes du cycle électoral et le manque de transparence de la Commission, en interne comme en externe, ont conduit à un déficit de confiance de la part de nombreux acteurs du processus. La MOE UE déplore que la CENI n’ait pas été en capacité de pallier ces dysfonctionnements, par le maintien des principes fondamentaux de transparence et de communication à l’endroit des partenaires l’accompagnant dans ce processus électoral.

5. Le processus d’inscription des électeurs a été caractérisé par la contestation, par plusieurs parties prenantes, des modalités de révision exceptionnelle du fichier électoral organisée au printemps 2015, altérant le climat de confiance en vue du scrutin présidentiel. Tout d’abord, l’augmentation du nombre d’électeurs inscrits, +15,9 % depuis 2013 (portant le corps électoral à un peu plus de six millions de personnes), a suscité des interrogations comparé à l’accroissement démographique du pays durant la même période, a priori +5,3 %, tandis que de fortes variations étaient constatées entre les régions administratives. Ensuite, le caractère partiel des données communiquées par la CENI n’a pas permis à la Mission d’observation de se prononcer sur le degré d’inclusivité de la liste électorale, ni sur la permanence d’éléments erronés au sein dudit fichier. Les nombreux retards accumulés dans la finalisation du fichier électoral ont directement impacté les délais de production des cartes d’électeurs (document indispensable pour voter) et contribué à leur distribution désordonnée. De plus, les retards enregistrés pour la distribution des cartes d’électeurs, initialement prévue début septembre et finalement débutée fin septembre, ont obligé la CENI à poursuivre leur distribution jusqu’au jour même du scrutin.

6. Les candidatures au scrutin présidentiel, dont la recevabilité a été déclarée par la Cour constitutionnelle le 2 septembre, étaient au nombre de huit, dont celle du Président en exercice Alpha Condé. Si le cadre juridique guinéen garantit le droit de se porter candidat à la fonction suprême, ce dernier s’est trouvé limité, de jure, par l’impossibilité de présenter une candidature indépendante consacrée par la Constitution et, de facto, par la fixation par la CENI d’un montant de cautionnement très élevé.

7. La campagne électorale s’est déroulée durant 30 jours, du 10 septembre au 9 octobre, dans une atmosphère plutôt morose et dans un contexte politique tendu. À Conakry, comme dans le reste du pays, le rassemblement du peuple de Guinée Arc-en-ciel (RPG Arc-en-ciel), dont le candidat était Alpha Condé, a largement dominé cette campagne grâce à des moyens matériels et logistiques importants. Malgré la mise en œuvre de plusieurs mesures de prévention de la violence électorale, plusieurs incidents se sont produits, provoquant, sur fond de radicalisation des discours à l’approche du scrutin, la mort d’au moins treize personnes et plus d’une centaine de blessés, notamment à Koundara, N’Zérékoré, Mamou, Banankoro et Conakry.

8. S’agissant de l’environnement médiatique, les journalistes ont globalement bénéficié d’un climat de liberté de la presse pour exercer leurs fonctions durant le processus électoral. Néanmoins, la Mission a constaté pendant la période observée quelques épisodes de violence envers les représentants des médias. Par ailleurs, la Mission se félicite de l’effort de collaboration des radios et des télévisions privées dans le cadre de la synergie des médias « FM Guinée 2015 » qui a été mise en place. Cette initiative s’est révélée un outil essentiel du renforcement de la transparence du scrutin et a contribué à l’apaisement. En particulier, la diffusion en temps réel des résultats affichés d’un grand nombre de bureaux de vote s’est faite grâce à la détermination affichée par l’ensemble de la presse d’exercer son droit à informer les citoyens. Enfin, la Haute autorité de la communication (HAC) a veillé à l’équité dans le traitement informatif des contenus de campagne et à leur conformité avec les textes de loi. Néanmoins, malgré son souci de préserver la paix sociale en période de campagne, la HAC a pris plusieurs décisions controversées allant dans le sens d’une restriction de la liberté d’expression. Face aux critiques de plusieurs parties prenantes du processus électoral et de la communauté internationale, la HAC a finalement clarifié la portée de ces dispositions dans une approche constructive.

9. La société civile guinéenne dans son ensemble a fait preuve d’un fort engagement dans le processus électoral. De nombreuses organisations ont mis en œuvre des projets d’observation nationale, regroupées pour les plus importantes d’entre-elles au sein de la plateforme Regard Citoyen. Près de 13 000 observateurs nationaux, appartenant à plus de 40 organisations, ont été accrédités par la CENI pour cette élection présidentielle. Des observateurs nationaux ont ainsi été déployés dans 53 % des bureaux de vote observés par la MOE UE. Ces déploiements ont permis la production de déclarations par les organisations de la société civile portant sur le déroulement du processus électoral, ce dont la Mission se félicite. 499 observateurs internationaux avaient également été accrédités par la CENI, relevant des organisations internationales de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), de l’Organisation internationale de la francophonie (OIF), de l’Union africaine (UA) et de l’UE, ainsi que des ambassades des États-Unis et du Japon.

10. Représentant la moitié du corps électoral, les femmes guinéennes demeurent néanmoins fortement sous-représentées sur la scène politique, en atteste une seule candidature féminine sur les huit concourant au scrutin présidentiel. Elles demeurent également minoritaires dans l’administration électorale et les bureaux exécutifs des partis politiques ; ainsi, dans les bureaux de vote observés par la Mission, seuls 23 % des représentants des candidats et des partis politiques et 20 % des membres des bureaux de vote étaient des femmes. Les femmes guinéennes ont néanmoins été très engagées dans l’observation nationale de ce scrutin, à travers des organisations telles que la Coalition des femmes et filles de Guinée pour le dialogue, la consolidation de la paix et le développement (COFFIG), ce dont la Mission se félicite, et plus globalement dans les organisations de la société civile.

11. Bien que les personnes handicapées représentent plus de 10 % de la population guinéenne, elles demeurent très lourdement sous représentées dans la vie politique et publique. À titre d’exemple, aucune personne handicapée ne siège à l’Assemblé nationale. S’agissant du scrutin de 2015, peu nombreuses sont les personnes handicapées qui se sont présentées le jour du vote. Les observateurs de la MOE UE ont également noté que 37 % des BV observés n’étaient pas accessibles aux personnes à mobilité réduite.

12. Le jour du scrutin a été caractérisé par de fortes difficultés logistiques et organisationnelles, confirmant la préparation insuffisante de la CENI en vue des opérations de vote. La grande majorité des bureaux de vote observés par la MOE UE à travers le pays a ouvert en retard, créant parfois une atmosphère d’agitation. Si la Mission salue la flexibilité des agents de l’administration électorale sur le terrain, les difficultés logistiques n’ont été que partiellement solutionnées, notamment du matériel manquant dans un quart des bureaux de vote visités par la Mission. Dans ce contexte, la CENI a modifié à plusieurs reprises, et de façon parfois contradictoire, des procédures liées aux opérations de vote au travers de sept communiqués publiés au cours de la journée électorale du 11 octobre. Les opérations de clôture des bureaux de vote ont également été marquées par certaines insuffisances. Nonobstant et malgré un contexte électoral tendu, l’enthousiasme des citoyens à venir voter n’a pas faibli tout au long de la journée, révélant la maturité et l’engagement démocratique du peuple guinéen.

13. Les travaux de réception et de compilation des procès-verbaux de résultats des BV, réalisés au sein des 38 commissions administratives de centralisation des votes (CACV) et des 15 commissions électorales d’ambassade indépendante (CEAMI) et débutés dès la clôture des bureaux de vote, ont été réalisés plus rapidement qu’attendu, ne durant que six jours (contre 19 jours lors des élections législatives de 2013). Cette centralisation des résultats au niveau des CACV a néanmoins été caractérisée par d’importantes difficultés logistiques et organisationnelles, confirmant, à l’image de la journée de vote, la préparation insuffisante de la CENI. Par la suite, la totalisation des résultats au niveau de la CENI à Conakry, débutée le 14 octobre, a duré trois jours et a été conduite dans une relative transparence. La CENI a procédé à plusieurs corrections durant la totalisation, modifiant ainsi 34 % des procès-verbaux (PV) des CACV. En revanche, la Commission s’est déclarée incompétente à réconcilier l’ensemble des chiffres des PV des CACV, renvoyant cette mission à la Cour constitutionnelle. Cette absence de réconciliation des chiffres, au niveau des CACV puis au niveau central à la CENI, a pour conséquence l’existence de nombreuses erreurs mathématiques dans les chiffres retenus/publiés, en particulier dans le nombre de BV. Par ailleurs, la Mission regrette fortement que la CENI n’ait pas réalisé de publication des PV des BV alors que cette diffusion constitue une garantie importante de transparence du scrutin et du droit des candidats à un recours effectif en cas de contestation éventuelle de la régularité des opérations électorales devant la Cour constitutionnelle.

14. La Cour constitutionnelle (CC), pour la première fois juge du contentieux électoral de l’élection présidentielle, a été sollicitée à plusieurs reprises. Compétente pour veiller sur la régularité de la campagne électorale, elle a été saisie en septembre de deux requêtes par la HAC, qui l’ont conduit notamment à censurer un élément de campagne du parti bloc libéral (BL). Saisie également par sept des huit candidats s’agissant de griefs contestant les préparatifs électoraux, elle a déclaré leurs requêtes irrecevables sur le fond le 9 octobre. Suivant la déclaration des résultats provisoires de l’élection le 17 octobre par la CENI, attribuant la victoire au candidat Alpha Condé au premier tour de l’élection (57,85 % des suffrages), elle a été attributaire de quatre requêtes en annulation des résultats, déposées sur la période du 22 au 24 octobre par trois candidats. Dans son arrêt du 31 octobre portant résultats définitifs, elle a déclaré l’ensemble des griefs irrecevables sur le fond, à l’exception d’une erreur matérielle de 1 000 voix qui l’a conduite à opérer une rectification numéraire d’office. La Cour a manifestement privilégié une interprétation restrictive de son rôle de veille sur la régularité des opérations électorales, se limitant à statuer sur la base des éléments présentés par les requérants, qu’elle a considéré insuffisamment pourvus, et ne faisant que très modérément usage de ses pouvoirs d’office et d’instruction. La Cour n’a par ailleurs pas indiqué avoir procédé à un travail de vérification et de réconciliation des résultats, ni à une analyse des contestations et observations annexées aux procès-verbaux de résultats. Ce positionnement, à la lisière entre le droit et la politique, n’est pas de nature à garantir pleinement le droit de recours effectif des candidats au scrutin.

15. Suivant les résultats définitifs de l’élection présidentielle validés par la CC, Alpha Condé sort vainqueur au premier tour de l’élection présidentielle avec 57,84 % des suffrages exprimés, secondé par Cellou Dalein Diallo (31,45 %) et Sydia Touré (6 %), tandis que les cinq autres candidats réunissent moins de 5 % des votes. Le scrutin a été marqué par une forte participation, à hauteur de 68,43 % des inscrits, soit 3 950 222 votants. Le niveau de bulletins nuls (au nombre de 185 091, soit 4,69 % des bulletins) reste proche de celui constaté lors des scrutins précédents. La Mission note néanmoins des disparités fortes de ces données pour certaines régions, dont celle de Kankan (taux de participation élevé et taux de bulletins nuls faible), pouvant y questionner les modalités du vote. Ce scrutin a par ailleurs confirmé la forte bipolarisation de la scène politique guinéenne entre le RPG Arc-en-ciel et l’union des forces démocratiques de Guinée (UFDG), les candidats de ces deux formations, respectivement Alpha Condé et Cellou Dalein Diallo, totalisant à eux seuls neuf votes sur dix. Il a également été marqué par une forte progression de l’électorat d’Alpha Condé par rapport au scrutin de 2013, confirmant sa forte implantation dans son fief de la région de Kankan (94 % des votes en moyenne) mais également dans des bastions des candidats de l’opposition, qu’il s’agisse de Conakry, de la Guinée maritime ou encore de la Guinée forestière.

Recommandations prioritaires: La Mission souhaite que les recommandations formulées dans ce rapport puissent contribuer au dialogue entre les différentes composantes de la société guinéenne et permettent de renforcer les institutions républicaines ainsi que de consolider le processus démocratique en vue des prochaines échéances électorales. À cette fin, le rapport présente 20 recommandations jugées prioritaires selon la Mission (voir le point XVII du rapport), dont :

 Réviser le Code électoral et les lois organiques portant sur les nouvelles institutions républicaines afin de garantir l’harmonisation des différentes dispositions et leur conformité à la Constitution et aux traités internationaux ratifiés par la République de Guinée.

 Auditer par des experts indépendants, et le cas échéant réviser, le fichier électoral afin de permettre son acceptation par l’ensemble des parties prenantes et son utilisation lors des prochaines échéances électorales. En parallèle, la Mission recommande le renforcement du registre d'état-civil, afin qu’il puisse à terme servir de base incontestable à l’établissement des listes électorales.

 Orienter la structure de la CENI vers une organisation purement administrative et technique afin de renforcer à la fois son indépendance et son efficacité.

 Corriger les nombreuses défaillances constatées sur le plan logistique lors du scrutin de 2015 en prévoyant une planification rigoureuse des préparatifs électoraux suffisamment en amont et en respectant strictement le calendrier électoral prédéfini.

 Procéder à la publication systématique par la CENI, sur son site Internet, de l’ensemble des décisions, communiqués, instructions aux démembrements et autres actes légaux et administratifs d’intérêt pour les électeurs et les formations politiques, pour améliorer la transparence et la communication lors du processus électoral.

 Instaurer l’obligation juridique de publier, au niveau central, les résultats provisoires détaillés par bureau de vote avant le début du délai légal de contestation des opérations électorales et des résultats provisoires devant la Cour constitutionnelle.

 Introduire, tout au long du processus électoral, un système de résolution administrative des différends en première instance auprès de la CENI et de ses démembrements et/ou des procédures de contentieux décentralisé auprès des juges ordinaires.

 Encadrer davantage les pouvoirs de la Cour constitutionnelle en tant que juge électoral de dernière instance, préciser ses devoirs en matière de vérification des résultats et accroître la transparence de son action en introduisant une procédure contradictoire en présence des requérants et des candidats concernés.

Pour consulter le rapport complet, suive ce lien: http://www.eueom.eu//guinea2015/reports/reports?LANG=fr

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