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En 2016, quelques mois après l’entame du second mandat du Président Alpha Condé, le Gouvernement guinéen publiait ce qui apparaît comme étant son projet de développement socio-économique pour la période 2016 – 2020. Il s’agit du PNDES (Plan national de développement économique et social). Le PNDES est l’un des plans de développement les plus élaborés et complets qui a été produit par un gouvernement de la République de Guinée. Il est structuré au tour de 4 piliers, à savoir : la promotion d’une bonne gouvernance; une transformation économique durable et inclusive; un développement inclusif du capital humain; et une gestion durable du capital naturel. Chacun de ces 4 piliers contenant des indicateurs et des résultats stratégiques mesurables qui se déclinent en politiques sectorielles. De plus, le PNDES défini les différents acteurs en charge de la mise en œuvre du plan, de même que les mécanismes de suivi et d’évaluation. Dès sa publication en novembre 2016, au nom de la LDRG, dans une Publication j’avais déjà salué la vision qui sous-tends l’élaboration du PNDES et la rigueur avec laquelle il a été conçu. Les 16 et 17 novembre 2016, le PNDES avait même fait l’objet d’un Sommet des donateurs à Paris qui s’est conclu avec des engagements de financement des partenaires de la Guinée à hauteur de $20 milliards. Ce PNDES, tel qu’il est conçu, est un véhicule par lequel le déficit d’infrastructures en Guinée peut être réduit tout en générant une croissance inclusive. 

Nous voilà à mi-parcours de PNDES, il est donc extrêmement utile de faire un état des lieux pour se rendre compte des réalisations et des ajustements nécessaires. C’est dans cette perspective que le Rapport Technique du FMI publié le 21 mars 2019 portant sur l’Évaluation de la gestion des investissements publics en Guinée vient apporter des éclairages très importants. Tout au long de cette publication, nous allons donc procéder à une analyse croisée du PNDES et du Rapport Technique du FMI dans l’objectif de rendre accessible les résultats de notre analyse au plus grand nombre afin que chacun puisse évaluer les chances de succès du PNDES.

Tout d’abord, il est important de comprendre que les engagements de $20 milliards en faveur du PNDES ne signifient pas que, au lendemain du Sommet des donateurs à Paris, le gouvernement de la Guinée soit rentré à Conakry avec la totalité de la somme en argent comptant. Certains partenaires se sont engagés à apporter de l’argent comptant pour financer les projets du PNDES, il s’agit notamment de la Banque mondiale ($1.6 milliards), la Banque Islamique de développement ($1,4 milliards), la Banque Africaine de développement ($725 millions), l’Union Européenne ($500 millions), la CEDEAO ($223 millions), la France ($591 millions), le Koweit ($100 millions), l’Arabie Saoudite ($250 millions), le Japon ($75 millions), la Belgique ($44 millions) et le Royaume-Uni ($55 millions). D’autres partenaires ont préféré maintenir leur apport dans le cadre des canaux déjà établis avec le gouvernement de la Guinée, notamment la facilité élargie de crédit pour le FMI et l’accord de coopération stratégique et financier pour la Chine ($6 milliards). Cependant, une part significative ($7 milliards) des promesses de financement provient des investisseurs privés à travers des Partenariats Publics Privés (PPP).

En ce qui concerne les projets financés par les institutions financières internationales telles que le FMI, la Banque mondiale, la Banque Africaine de Développement et la Banque Islamique de Développement, il y a peu d’inquiétudes à avoir car ces institutions disposent d’outils de suivi et d’évaluation leur permettant d’encadrer convenablement la mise œuvre des projets qu’elles financent. La plus grande inquiétude sur la viabilité du PNDES repose sur les projets financés à travers les partenariats publics-privés (PPP) et ceux financés avec par les ressources propres du gouvernement. Ces deux dernières sources de financement comportent des risques élevés non seulement parce que, depuis 2012, le gouvernement a augmenté de 4% à 7% du PIB les investissements publics financés par ses ressources propres, mais de plus, parce que le gouvernement a délibérément choisi de s’appuyer sur les partenariats publics-privés (PPP) pour réaliser une part significative des grands projets compris au sein du PNDES. Entre 2012 et 2017, le gouvernement a notamment signé 25 projets en partenariats publics-privés (PPP) dans les domaines de l’énergie, des logements sociaux et de l’hôtellerie. 

Dans la suite de cette publication, notre travail consiste dans un premier temps à interroger les stratégies de financement du PNDES par ressources propres et par les PPP. 

A – L’IMPACT DES DIFFÉRENTES SOURCES DE FINANCEMENT SUR LE PNDES : cette première analyse nous permettra de comprendre et mesurer l’efficacité des dépenses d’investissement publics selon chaque source de financement.

1 - PNDES vs financement sur fonds propres : à ce niveau, au regard du Rapport Technique du FMI, il est important de faire quatre principales remarques : 
Premièrement, certes les dépenses d’investissement sur fonds propres du gouvernement ont significativement augmenté depuis 2012 (de 4% à 7% du PIB), cependant, la Guinée se situe toujours en-dessous de la moyenne des pays de l’Afrique Sub-saharienne dont le niveau d’investissement public est de 9.8% du PIB. Donc, en dépit d’une hausse des dépenses d’investissement en Guinée, il y a tout de même encore une marge de progression possible des dépenses d’investissement. 
Deuxièmement, contrairement à ses pays pairs de l’Afrique Sub-Saharienne, les dépenses d’investissement de la Guinée sont fortement concentrés dans les infrastructures économiques (96% des dépenses d’investissement), notamment les infrastructures routières. Seulement 4% des dépenses d’investissement vont vers des infrastructures sociales (écoles, hôpitaux, etc.). Ce grand déséquilibre entre le volet « infrastructures économiques » et le volet « développement du capital humain » du PNDES mérite d’être souligné et rééquilibré. En moyenne, dans les pays pairs de la Guinée, les investissements en infrastructures économiques et en infrastructures sociales sont, respectivement, de 45% et 32% du montant dédié aux investissements publics
Troisièmement, les dépenses d’investissement en Guinée ne se sont pas traduites par une augmentation de la croissance économique. Ce phénomène s’explique pour une part par le fait que ces dépenses sont venues compenser l’essoufflement de l’économie guinéenne suite à l’épidémie d’Ébola. D’autre part, il est fort possible que ces dépenses d’investissement n’atteignent pas concrètement l’économie réelle parce qu’elles sont mal gérées. Le FMI chiffre ainsi à 50% le manque d’efficience des investissements publics en Guinée. C’est-à-dire que pour chaque $100 investi dans les projets publics, seulement $50 entraîne un effet réel sur l’économie. 
Quatrièmement et finalement, parce que ces dépenses d’investissement ne se traduisent pas par une croissance économique et que les recettes publiques ne sont pas suffisantes, alors le gouvernement s’endette de plus en plus pour financer ses investissements. Au final, du fait d’une dotation très faible en infrastructures, la stratégie d’augmentation des dépenses d’investissement pour financer le PNDES n’a pour effet concret que l’augmentation de la dette publique de la Guinée qui se situait déjà à 50% du PIB en 2015.

2 - PNDES vs Partenariats Publics-Privés (PPP) : le gouvernement guinéen prévoit réaliser plus d’un tiers (1/3) des grands projets du PNDES à travers les PPP. Il est utile de rappeler que les PPP sont des accords au sein desquels le gouvernement entre dans des contrats de long-terme avec le secteur privé pour la construction ou la gestion d’installations du secteur public par une entreprise privée. Quelques-uns des principaux avantages des PPP sont : la possibilité pour le gouvernement de réaliser de grands projets à moindre coûts; la capacité de lever des fonds pour la réalisation de grands projets publics; et la possibilité de maximiser l’usage des technologies et des compétences du secteur privé à des fins de réalisation de projets publics. Conformément au PNDES, entre 2012 et 2017, au moins 25 contrats en PPP ont été signé par le gouvernement guinéen. Si les PPP ont plusieurs avantages et permettent d’aller vite dans la réalisation des projets, cependant le nombre de plus en plus croissant des PPP représente un risque susceptible d’augmenter considérablement la dette publique de la Guinée. Dans une précédente Publication, je m’interrogeait déjà sur la nature de deux prêts non-concessionnels d’un montant total de $598 millions contractés en 2016 par le gouvernement guinéen pour la réhabilitation de quelques routes de la capitale (Conakry). Ces deux prêts étant garantis par les recettes minières de la Guinée. Même si c’est seulement deux projets qui sont encore en cours de réalisation, mais il faut se rendre compte que les 25 projets en PPP signés entre 2012 et 2017 représentent à eux seuls 58% du PIB de la Guinée. Ceci est très gros pour un pays dont le niveau d’endettement dépasse déjà 50% de son PIB. D’autant plus que le cadre institutionnel chargé de la supervision, du suivi et de la gestion des risques associés aux PPP tarde encore à être opérationnalisé. Il est absolument indispensable de prévoir un plafonnement des engagements en terme de PPP pour limiter et réduire ce risque.

La première conclusion que nous pouvons tirer de ce qui précède est que, en dépit de l’augmentation des dépenses d’investissement et de l’introduction des partenariats publics-privés pour exécuter les projets prévus dans le PNDES, nous observons que :
• Les infrastructures économiques sont privilégiés par rapport aux infrastructures sociales;
• Les dépenses d’investissement n’entraînent pas de croissance économique;
• La perte d’efficience de 50% des dépenses d’investissement; 
• La faible accumulation d’infrastructures économiques et sociales; et
• L’augmentation effrénée de la dette publique.

En quelque sorte, la stratégie de financement du PNDES ne fonctionne pas comme prévu. Si en 2013 on pouvait accuser l’épidémie d’Ébola d’être la cause du retard économique de la Guinée, cependant, aujourd’hui les raisons du risque d’échec du PNDES sont à trouver ailleurs; notamment, dans la qualité de la gestion des investissements publics en Guinée. Dans la suite de cette publication, au regard du Rapport Technique du FMI, nous allons donc souligner ce qui apparaît comme étant les véritables freins à l’efficacité des investissements publics en Guinée. Pour chacun des freins, nous édicterons des solutions adéquates susceptibles de redresser la situation et d'augmenter les chances de succès du PNDES.

B – LES PRINCIPAUX FREINS À L’EFFICACITÉ DES INVESTISSEMENTS PUBLICS EN GUINÉE : les investissements publics peuvent être un formidable tremplin pour la croissance économique, mais encore faut-il que ces investissements soient efficients. Le Rapport Technique du FMI révèle très concrètement les trous d’air dans la gestion des investissements publics en Guinée. Ces trous d’air se situent à trois niveaux : la planification des projets d’investissements, l’allocation des ressources, et l’exécution des projets.

1 - Au niveau de la planification  
**En dépit du fait que la loi des finances adhère au principe du plafonnement de la dette publique, cependant, le manque de plafonnement des engagements en terme de PPP représente un risque majeur sur la dette publique guinéenne. De même, les 25 projets en PPP du gouvernement ont été accordé de gré-à-gré. Ils n’ont fait l’objet d’aucun appel public à soumission. Cela contribue à l’inflation des coûts des projets publics. 
•Solutions : Adopter le projet de décret d’application de la loi sur les PPP, et y inclure, non seulement des plafonds sur les montants annuels et les garanties fournis dans le cadre des PPP, mais aussi, l’ouverture des marchés en PPP à la compétition des appels d’offre publics.

**Par ailleurs, et plus généralement, il n’existe pas de procédures officiels pour la préparation et l’évaluation des projets, y compris pour le financement des études de faisabilité des projets. De même, les ressources financières et humaines sont insuffisantes pour évaluer et analyser les risques des grands projets. 
Solutions : Concevoir un Manuel pour la formulation des politiques sectorielles. Un tel Manuel devra permettre, non seulement de prioriser les projets, d’harmoniser l’estimation des coûts, et de définir des indicateurs de résultats; mais aussi, d’aligner les politiques sectorielles avec les objectifs stratégiques du PNDES.

2 - Au niveau de l’allocation des ressources 
**Les dépenses liées aux partenariats publics-privés (PPP) ne sont pas incluses dans le budget de l’État. Les sessions budgétaires pour les dépenses courantes et pour les dépenses d’investissement sont séparées. Ceci ne favorise pas une programmation budgétaire complète et fidèle. 
•Solutions : Tenir une session budgétaire unique pour les dépenses courantes et les défenses d’investissement, tout en y incluant celles liées aux PPP.

**Puis, les dépenses d’investissement sont autorisées sur une base annuelle pour des projets dont la réalisation s’échelonne sur plusieurs années. Cela met à risque la disponibilité du financement des projets en-cours dès lors que de nouveaux projets sont approuvés. De même, les dépenses de maintenance des infrastructures ne sont pas suffisamment prises en compte dans la programmation budgétaire. Cela contribue à la détérioration des infrastructures et à l’écourtement de leur durée de vie. 
•Solutions : Adopter des procédures d’autorisation budgétaire pluriannuelles pour les investissements publics, tout en concevant un guide pour l’estimation et la budgétisation des coûts de maintenance des infrastructures.

**Enfin, les procédures et les critères utilisés pour sélectionner et prioriser les projets sont inadéquats. Cela entraîne très souvent la budgétisation de projets qui sont moins matures (études de faisabilité incomplets) que d’autres. 
•Solutions : Concevoir un manuel pour la préparation, l’évaluation et la sélection des projets d’investissement prioritaires contenant les éléments suivants : la méthode de pré-identification; les composants d’une étude de faisabilité; le calcul des coûts; l’analyse économique, financière et des risques; la hiérarchisation et la sélection des projets à budgétiser. 

3 - Au niveau de la mise en œuvre  
**Les budgets sectoriels sont établis avant la communication des plafonds de dépenses. De même, des retards sont observés fréquemment dans le déboursements des fonds par la Banque centrale. Ceci entraine un retard considérable dans l’exécution des projets. 
•Solutions : Établir strictement les plans d’approvisionnement sectoriels avant le calendrier budgétaire. De même, harmoniser les plans d’achat et de trésorerie, tout en fixant des délais fermes pour le déboursement des fonds destinés aux projets publics par la Banque centrale.

**Puis, la plupart des fonds externes (par exemple, les dons) sont détenus hors de la Banque centrale. 
•Solutions : Ces fonds externes doivent être transféré vers le Compte de Trésorerie Unique du gouvernement (Banque centrale) afin d’harmoniser les méthodes et sources de financement des projets publics. 

**Enfin, il n’existe pas d’audit ex-post des grands projets d’investissement. Ceci limite considérablement le retour d’expérience et l’opportunité de réduction des coûts des projets publics. 
•Solutions : Entamer immédiatement  des vérifications pour recenser tous les projets en-cours depuis au moins 10 ans avant de continuer à financer un quelconque projet dans la loi des finances 2020. De même, préparer un rapport semestriel consolidé sur l'état de la mise en œuvre matérielle et financière des grands projets. Finalement,  examiner systématiquement les rapports d'achèvement des grands projets et consigner les leçons tirées à des fins d’accumulation de connaissances.

CONCLUSION : En matière de gestion des investissements publics en Guinée, à ces trois niveaux de gestions, ce sont là les principaux trous d’air qui freinent l’impact positif du PNDES et empêchent l’atteinte de ses objectifs stratégiques. Pour chacun des trous d’air, des solutions concrètes et immédiatement applicables ont été édicté afin de redresser le situation et donner une chance de succès au PNDES. Il revient au gouvernement guinéen, et en premier lieu au Président de la République, d’entreprendre les actions nécessaires.

Mamadou Oury Diallo
Président de la LDRG

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